全國人大常委會(huì)法工委對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見

法工委函〔2017〕2號(hào)

2015年5月，我委收到中國建筑業(yè)協(xié)會(huì)《關(guān)于申請(qǐng)對(duì)規(guī)定"以審計(jì)結(jié)果作為建設(shè)工程竣工結(jié)算依據(jù)"的地方性法規(guī)進(jìn)行立法審查的函》。來函對(duì)地方性法規(guī)中有關(guān)以審計(jì)結(jié)果作為政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定提出審查建議。建議認(rèn)為，該規(guī)定混淆了行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系的界限，與審計(jì)法、合同法的有關(guān)規(guī)定相抵觸。

收到審查建議后，我委對(duì)有關(guān)審計(jì)的地方性法規(guī)進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)有部分省、自治區(qū)、直轄市和一些設(shè)區(qū)的市在地方性法規(guī)中對(duì)審計(jì)結(jié)果作為政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)做了規(guī)定。這些規(guī)定主要有三種情況：一是直接規(guī)定審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為竣工結(jié)算的依據(jù)；二是規(guī)定建單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)；三是規(guī)定建單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)。

我們研究認(rèn)為，審計(jì)法第二十二條規(guī)定，"審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督".為執(zhí)行審計(jì)法的規(guī)定，地方性法規(guī)對(duì)保障審計(jì)監(jiān)督作出具體規(guī)定，是必要的。但是，地方性法規(guī)規(guī)定的第一、二種情況，即直接規(guī)定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)和規(guī)定應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)，雖然可以在一定程度上加強(qiáng)對(duì)政府投資資金的保障，在法律上卻存在以下問題：一是擴(kuò)大了審計(jì)決定的效力范圍。根據(jù)審計(jì)法的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)做出的審計(jì)報(bào)告、審計(jì)決定，被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)執(zhí)行；被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的有關(guān)財(cái)務(wù)收支的審計(jì)決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。審計(jì)法規(guī)范的是審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間的行政關(guān)系，不是被審計(jì)單位與其合同相對(duì)方的民事合同關(guān)系。審計(jì)法的規(guī)定不宜直接引申為應(yīng)當(dāng)以審計(jì)結(jié)果作為被審計(jì)單位與施工單位進(jìn)行結(jié)算的依據(jù)。地方性法規(guī)以審計(jì)結(jié)果作為被審計(jì)單位與施工單位進(jìn)行結(jié)算的依據(jù)，實(shí)質(zhì)上是以審計(jì)決定改變建設(shè)工程合同，擴(kuò)大了審計(jì)決定的法律效力范圍。

二是限制民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限。根據(jù)立法法規(guī)定，民事基本制度只能制定法律。地方性法規(guī)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，可以根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出具體規(guī)定，但無權(quán)對(duì)法律規(guī)定的民事權(quán)利作出限制或者減損的規(guī)定。在投資建設(shè)活動(dòng)中，負(fù)責(zé)政府投資和以政府投資為主建設(shè)工程的建設(shè)單位與施工單位是平等的民事主體，雙方簽訂的建設(shè)工程合同屬于民事合同。雖然建設(shè)工程出資全部或者主要來源于國家財(cái)政，有一定的特殊性，但并不能因此改變二者之間平等的民事法律關(guān)系。地方性法規(guī)強(qiáng)制要求已審計(jì)結(jié)果作為合同雙方竣工結(jié)算依據(jù)，將適用于被審計(jì)單位的審計(jì)決定擴(kuò)大適用于被審計(jì)單位的合同相對(duì)人，限制了施工企業(yè)正當(dāng)?shù)暮贤瑱?quán)利，缺乏上位法依據(jù)，超越了地方立法權(quán)。

此外，目前各地對(duì)該問題所做的規(guī)定相互之間差異較大，也不利于法制統(tǒng)一和在全國范圍內(nèi)形成一致的市場(chǎng)規(guī)則。

根據(jù)憲法、立法法的規(guī)定，地方性法規(guī)不得與法律相抵觸，不得超越地方立法權(quán)限。為維護(hù)國家法制統(tǒng)一，對(duì)地方性法規(guī)中直接規(guī)定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)和規(guī)定應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的條款，應(yīng)當(dāng)予以清理糾正。地方性法規(guī)規(guī)定的第三種情況，即規(guī)定建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)的條款，不存在與法律不一致、超越地方立法權(quán)限的問題。

審計(jì)制度是國家治理體系的重要組成部分，審計(jì)監(jiān)督對(duì)保障國有資金的安全和效益，維護(hù)國家財(cái)經(jīng)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)具有重要作用。各地方應(yīng)當(dāng)在維護(hù)法制統(tǒng)一原則基礎(chǔ)上，保障審計(jì)機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，依法維護(hù)審計(jì)結(jié)論的權(quán)威性和強(qiáng)制力，保證審計(jì)工作的有效性，保護(hù)審計(jì)人員的積極性，并依法維護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的政府投資建設(shè)領(lǐng)域管理制度不完善、國有資金浪費(fèi)嚴(yán)重等問題，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的框架內(nèi)，多措并舉，通過加強(qiáng)綜合治理措施加以解決。一是加快培育完善工程造價(jià)咨詢中介市場(chǎng)，加強(qiáng)中介市場(chǎng)的政府監(jiān)督和行業(yè)自律，為建設(shè)單位和施工單位提供優(yōu)質(zhì)的造價(jià)咨詢服務(wù)，以減輕審計(jì)機(jī)關(guān)的壓力。二是加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位追責(zé)力度，對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的超概算、超預(yù)算等問題，強(qiáng)化建單位本身的行政責(zé)任和有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。三是對(duì)施工單位虛報(bào)、重復(fù)計(jì)算工程量等問題，可以通過民事仲裁或者訴訟等途徑解決。四是對(duì)建設(shè)單位和施工單位惡意串通騙取國家資金的，可以通過合同無效等法律規(guī)定的制度解決。五是對(duì)構(gòu)成犯罪的單位和個(gè)人，可以由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

全國人大常委會(huì)法工委

2017年2月22日